Kriminaalihuollon tukisäätiön lausunto luonnokseen hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi sakon ja rikesakon määräämisestä annetun lain 1 §:n, rikoslain 2 a luvun ja sakon täytäntöönpanosta annetun lain 28 §:n muuttamisesta
Lausunnon antajan yleiset kommentit esityksestä
Lakiesityksen esitöissä sekä 2014 että 2018 todetaan nykytilanteesta, että suurin osa sakoista saadaan perittyä eikä lainsäädännön muutoksilla ole ollut mainittavaa vaikutusta sakkorikollisuuteen. Osa esim. näpistyksistä annettavista sakkorangaistuksista on jo jonkin aikaa ohjautunut tuomioistuinkäsittelyyn eli ne ovat käytännössä olleet jo muunnettavissa vankeudeksi (vrt. myös HE 291/2014). Lisäksi esitys on ristiriidassa periaatteen kanssa, jonka mukaisesti vähäisiä rikoksia siirretään summaariseen käsittelyyn. Kustannukset tuomioistuimille, poliisille, Rikosseuraamuslaitokselle ja syyttäjälaitokselle myös kasvavat.
Sakon muuntorangaistus kohdentuu pääsääntöisesti vakavasti päihdeongelmaisiin, varattomiin henkilöihin, joilla ei ole mahdollisuutta maksaa sakkoja tai joilla ei ole lähipiiriä, joka maksaisi sakot. Kriminaalihuollon tukisäätiö esitti jo vuonna 2014 sopimushoitoa muuntorangaistuksen toteutustavaksi. Tutkimusten mukaan päihdehoidolla on vaikutusta myös silloin, kun se ei ole vapaaehtoista (Bright, D. ym. 2012; Wolfe, S. 2013). Vankilan ulkopuolella tapahtuva täytäntöönpano mahdollistaa palvelujatkumojen rakentamisen sekä tiedonsiirron viranomaisten kesken aivan eri tavalla kuin vankilassa on mahdollista toteuttaa lyhyiden tuomioiden aikana.
Esityksessä arvioidaan, että muuntorangaistuksen uhka voi lisätä maksupainetta. Se ei kuitenkaan lisää automaattisesti henkilön maksukykyä. Maksukyvyttömien henkilöiden sakon maksaa todennäköisemmin joku heidän lähipiiriinsä kuuluva, kuten vanhempi tai kumppani. Rangaistus ei tällöin kohdistu varsinaiseen rikoksentekijään eikä myöskään lisää järjestelmän uskottavuutta.
Kriminaaliasiamiestoiminnassa on pienimuotoisesti kerätty haastattelutietoa vankien läheisiltä vuosina 2015-2017: haastatelluista äideistä ja puolisoista osa oli maksanut sekä sakkoja että oikeuden määräämiä vahingonkorvauksia. Säätiön asiakastyössä on myös käynyt ilmi, että varsinkin nuorten aikuisten vanhemmat kokevat velvollisuudekseen maksaa muuntokelpoisia sakkoja.
Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
Muuntomenettelyyn halutaan saada ne sakot, joita määrätään vuoden aikana vähintään kuusi samantyyppisestä rikoksesta. Arvioitaessa rikosten toistuvuutta otettaisiin huomioon lainvoimaiset sakkorangaistukset. Piittaamattomuus lain kielloista ja käskyistä olisi pääteltävissä uuden ja aikaisempien rikosten välisestä suhteesta. Tarkoitettu vuoden aika laskettaisiin kustakin rikoksesta erikseen. Toistuvuutta koskevan laskennan ja kokonaisarvioinnin tekee lakia soveltava viranomainen, useimmiten poliisi. Piittaamattomuuden arviointiin jää poliisille jossain määrin harkintavaltaa, samoin yhdenmukaisten soveltamislinjausten tekeminen jää poliisin harkintavaltaan. Yhdenmukaisten käytäntöjen ja kohtelun vuoksi on tärkeää, että poliisijohto linjaa näitä käytäntöjä mahdollisimman selkeästi ja valvoo niiden noudattamista.
Kriminaalihuollon tukisäätiö näkee myönteisenä, että esityksessä on rajattu muuntorangaistusten ulkopuolelle lievimmät sakot sekä alle 18-vuotiaana tehdyt rikokset. Lisäksi on laajennettu ja selkiytetty mahdollisuuksia luopua muuntorangaistuksen määräämisestä tai jättää sakko tai sen osa muuntamatta sakotetun henkilökohtaisten olosuhteiden tai terveydentilan vuoksi. Henkilökohtaisina olosuhteina voitaisiin esityksen mukaan ottaa huomioon esimerkiksi pitkäaikainen työttömyys tai muusta vastaavasta syystä johtuva varattomuus. Terveydentilaan liittyvänä syynä tarkoitetaan vakavaa päihdeongelmaa, pysyvää sairautta tai vakavaa vammautumista. (rikoslaki 2 a luku 6 § yksityiskohtaiset perustelut). Toisaalla esityksessä todetaan, että käytännössä tätä mahdollisuutta sovelletaan vain harvoin, vaikka sakotettavien sosiaaliset olosuhteet voisivat usein olla sellaiset, että muuntamatta jättämiselle olisi edellytyksiä.
Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan henkilön hakeutuminen päihdekuntoutukseen tai viranomaisen tai tämän toimesta järjestettyyn rikoksettomaan elämäntapaan kannustavaan koulutukseen huomioitaisiin myös sakon muuntamatta jättämistä koskevassa harkinnassa. Muotoilua ”viranomaisen tai tämän toimesta järjestettyyn” olisi syytä tarkentaa. Mikä katsotaan rikoksettomaan elämäntapaan kannustavaksi koulutukseksi? Lisäksi kolmannella sektorilla on runsaasti julkisilla varoilla järjestettyä rikoksettomuutta tukevaa toimintaa, mikä ei ole kuitenkaan viranomaisen järjestämää.
Muiden lainvoimaisten rikosoikeudellisten seuraamusten vaikutusten huomioiminen harkittaessa muuntorangaistuksesta luopumista on myös myönteinen uudistus.
Esityksen sivulla 15 todetaan, että ”ne, jotka suorittavat muuntorangaistuksen vankilassa, ovat pääosin syrjäytyneitä ja vakavasti terveysongelmaisia. Heidän osaltaan on olemassa tarve tukitoimille ja hoidolle vankeusrangaistuksen sijaan. Tällä hetkellä kuitenkin tuomioistuimissa muunnettujen sakkojen suorituspaikka on ainoastaan vankila.”
Vankeuslain 8 luvun 9 § 2 momentin mukaan vankeusrangaistusta suorittava voidaan sijoittaa ulkopuoliseen laitokseen määräajaksi. Tämä mahdollistaa myös muuntorangaistuksen suorittamisen esimerkiksi päihdekuntoutuslaitoksessa. Tätä mahdollisuutta sekä Rikosseuraamuslaitoksen sakkovankipilotissa saatuja kokemuksia ei ole lausunnolla olevassa hallituksen esityksessä lainkaan huomioitu.
Oikeusministeriön 2010 asettama yhdyskuntaseuraamustoimikunta selvitti sakon muuntorangaistusjärjestelmän uudistamista. Toimikunnan esitykseen annetun lausuntopalautteen perusteella oikeusministeriössä laadittiin 2013 sakon muuntorangaistusjärjestelmän uudistamista koskeva selvitys. Selvityksessä suositeltiin vähävaraisten sakotettujen ohjaamista esim. päihdekuntoutukseen vankilasijoituksen sijasta. Oikeusministeriö ja Rikosseuraamuslaitos sopivat tulossopimuksella pilotista, jonka tavoitteena oli ohjata muuntorangaistukseen tuomittuja päihdekuntoutukseen ja kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen piiriin. Toimintaa pilotoitiin Rikosseuraamuslaitoksessa 2014-2016 aikana.
Pilotin aikana sijoitettiin kaikilla rikosseuraamusalueilla yhteensä 69 sakkovankia päihdekuntoutukseen, heistä 12 oli naisia. Sijoituksista 15 keskeytyi. Sijoitettujen lukumäärä oli pieni suhteessa sakkovankien kokonaismäärään, joita oli vuositasolla keskimäärin 1200. Toisaalta pilotti aloitettiin muutamasta kunnasta ja sitä laajennettiin myöhemmin. Sijoitusten kesto vaihteli paljon: Etelä-Suomen sekä Itä- ja Pohjois-Suomen alueilla jaksot olivat noin kahdesta viikosta kuukauteen. Länsi-Suomessa oli muutamankin päivän sijoituksia, mutta keskiarvo sielläkin kaksi viikkoa.
Ryhmä on haastava ja ongelmia aiheuttavat mm. muuntorangaistuksen lyhyt kesto. Kokemukset olivat kuitenkin myönteisiä, sillä päihdekuntoutukseen sijoitetuille oli saatu järjestettyä jatkohoitoa, samoin mm. asumispalveluita, sillä suurin osa oli vailla asuntoa. Länsi-Suomen rikosseuraamusalueella oli saatu neuvoteltua jatkopoluista myös niiden sakkovankien kohdalla, joiden sijoitus päihdekuntoutukseen keskeytyi. Lännen alueella koettiinkin, että yhteistyö sitoutti sekä vankia että kotikuntaa jatkopolkuihin paremmin.
Pilotin jälkeen toimintaa on myös ainakin jossain määrin jatkettu, mutta ilmeisesti aluittain eroavin rahoitusjärjestelyin. Siitä ei kuitenkaan ole säätiön tiedossa tilastoja. (ks. Sakon muuntorangaistukseen tuomittujen ohjaaminen päihdekuntoutukseen ja kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen piiriin/sakkovankipilotti. Rikosseuraamuslaitoksen raportti 20.12. 2016 sekä Risen lausunto, https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/JulkaisuMetatieto/Documents/EDK-2015-AK-22660.pdf)
Useimmilla sakkovangeilla on päihdeongelma. Esimerkiksi Hypénin selvityksessä 2003 todettiin, että useampi kuin 2/3 sakon muuntorangaistusta suorittanut oli päihteiden suurkuluttaja ja puolet sakkovangeista oli erityisen vaikeasti päihteistä riippuvaisia.
Vankipäivän hinta on Rikosseuraamuslaitoksen tilinpäätöstietojen mukaan 188 euroa (HE rikoslain 2c luvun 5§:n muuttamisesta). Sakon muuntorangaistusta koskevan esityksen (s. 14) arvioidut kustannukset ovat 10,8 milj. euroa vuodessa. Esimerkiksi Ridasjärven päihdehoitokeskuksessa hoitovuorokauden hinta on noin 150 euroa (ks. http://www.ridis.fi/index.php/kuntoutukseen-tulo/maksut). Karkeasti arvioituna esitykseen varatulla summalla voitaisiin hankkia 72 000 päihdekuntoutusvuorokautta. Kuntoutuslaitoksessa ei keskitytä seuraamuksen täytäntöönpanoon, mikä mahdollistaa laajemmin paneutumisen päihdeongelman lisäksi muihin sosiaalisiin ja terveydellisiin ongelmiin. Kuntoutuksella saavutetaan muita kansantaloudellisia säästövaikutuksia, joita käsillä olevalla esityksellä ei saavuteta.
Esityksessä on todettu, että sakkovangeilla on enemmän terveydenhuollon tarvetta kuin muilla vangeilla, mutta kustannuksissa ei ole huomioitu vankiterveydenhuollon yksikön mahdollisia rahoitustarpeita. Mikäli sakkovankiuudistus toteutuu, on varattava lisämääräraha Vankiterveydenhuollon yksilölle, joka on muutoinkin aliresursoitu. Sama koskee vankiloiden henkilöstöresursseja. Sakkovankien elämäntilannetta ja palvelutarpeita on mahdollista selvittää ja laittaa asioita vireille lyhyenkin tuomion aikana, jos siihen on varattu riittävät resurssit.
Lausunnot esityksen yksityiskohtaisista perusteluista
Muut kommentit
Hallituksen esityksen tavoitteeksi on asetettu erityisesti rikosoikeusjärjestelmän uskottavuus. Uskottavuus on toki tärkeää, mutta sitä arvioitaessa tulee punnita myös tutkittua tietoa, ei vain julkisesta keskustelusta tai intressiryhmiltä tulevaa painetta.
Sakon muuntorangaistukseen liittyvien lakiuudistusten yhteydessä on jo pitkään ollut tiedossa kaksi perusongelmaa: muuntorangaistus kohdistuu kaikkein huono-osaisimpaan väestönosaan, jolla on erittäin paljon asunnottomuutta, työttömyyttä, terveys- ja päihdeongelmia ja jotka siksi eivät pysty maksamaan sakkojaan. Toisekseen rankaiseminen maksukyvyttömyyden perusteella on ongelmallista mm. kohtuullisuusperiaatteen näkökulmasta. Nykyisessä hallituksen esityksessä ei kuitenkaan ole lähdetty hakemaan aidosti vaikuttavia keinoja puuttua näiden henkilöiden rikolliseen käyttäytymiseen ja elämäntilanteeseen.
Sakon muuntorangaistusta pohtineet selvitysmiehet (Haavisto & Kuivajärvi 2003, 18) esittivät, sakkovankien määrän vähentämiseksi vankiloissa ja muuntorangaistuksen tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi päihdeongelmaiset muuntorangaistukseen tuomitut suorittavat pääosan rangaistuksestaan päihdehuollon palveluissa. Muuntorangaistuksen täytäntöönpanon viisi ensimmäistä arkipäivää suoritettaisiin vankilassa, jossa vankila arvioi tänä aikana vangin päihdehuollon tarpeen, huolehtii mahdollisesta katkaisuhoidosta ja muun tarpeellisen terveydenhuollon järjestämisestä ja valmistelee sijoitussopimuksen päihdehuollon palveluihin. Tänä aikana sakon voi myös maksaa. Tämän hetkinen käytäntö on pitkälti selvitysmiesten esityksen mukainen.
Muuntorangaistusten käytön lisäämisen sijaan Kriminaalihuollon tukisäätiö ehdottaa pohdittavaksi, millä tavoin muuntorangaistuksen suorittamista esimerkiksi päihdekuntoutuslaitoksessa voitaisiin valmistella ennakollisesti sakotetun suostumuksella. Nykyisellään on odotettava, että sakkovanki ilmoittautuu vankilaan ja annettava hänelle viisi päivää aikaa maksaa sakko vankilasta käsin. Asian järjestelyssä on siis vankilassa hyvin tiukka aikaikkuna ja laitos voi olla valmiiksi kuormittunut/tiukoilla resursseilla.
Kriminaalihuollon tukisäätiö haluaa kiinnittää huomiota myös poliisin velvoitteeseen ottaa huomioon sakotettavan mahdollinen tarve sosiaali- ja terveyspalveluiden saamiseen. Vuonna 2015 voimaan tulleen sosiaalihuoltolain 35 § mukaan ”Jos –poliisin— palveluksessa oleva on tehtävässään saanut tietää henkilöstä, jonka sosiaalihuollon tarve on ilmeinen, hänen on ohjattava henkilö hakemaan sosiaalipalveluja tai henkilön antaessa suostumuksensa otettava yhteyttä kunnallisesta sosiaalihuollosta vastaavaan viranomaiseen, jotta tuen tarve arvioitaisiin. Jos suostumusta ei voida saada ja henkilö on ilmeisen kykenemätön vastaamaan omasta huolenpidostaan, terveydestään tai turvallisuudestaan, tai lapsen etu sitä välttämättä vaatii, 1 momentissa tarkoitettujen henkilöiden on tehtävä ilmoitus sosiaalihuollon tarpeesta salassapitosäännösten estämättä viipymättä.”
VIITTEET
Bright, D. & Martire, K (2012). Does coerced treatment of substance-using offenders lead to improvements in substance use and recidivism? A review of the treatment efficacy literature. Australian Psychologist 48 (1):69-81.
Haavisto & Kuivajärvi (2003). Sakon muuntorangaistuksen järjestäminen. Selvitysmiesten ehdotus. Oikeusministeriö. LAUSUNTOJA JA SELVITYKSIÄ 2003:11.
Hypén, Kimmo (2003). Sakon muuntorangaistusta suorittavien vankien työ- ja toimintakyky. Käsikirjoitus. Viittaus julkaisussa Haavisto & Kuivajärvi 2003).
Wolfe, S. & Kay-Lambkin F. & Bowman J. & Childs S. (2013). To enforce or engage: the relationship between coercion treatment motivation and therapeutic alliance within community-based drug and alcohol clients. Addicts Behav. 38 (5):2187-95.